公文文种错用问题应当引起重视

　起草公文，首先必须选择适当的文种。那么，应当根据什么来确定公文文种呢？依据《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)的要求，公文文种的选择根据有三：一是“根据行文目的”，二是根据“发文机关的职权”，三是根据“与主送机关的行文关系”来确定。但是，在实际工作中，在公文文种使用上仍存在不少问题，有些问题还直接影响到公文质量和机关的正常工作，确实应引起我们的足够重视。
　　请看下列几例：
! |8 E* h2 l& Q1 l; R　　1.《××市关于提高粮食销售价格的通知》；
　　2.《关于解决××水库超标运行及副坝溢洪造成损失问题的报告》；
　　3.××县教育局给该县财政局的《关于解决民办教师经费问题的请示》；
6 v; P6 \7 H% @# j( X! |. S# ~0 w　　4.《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的报告》；
  ~, _  V( b2 g$ V  U0 u+ \, E2 H　　5.《中共××市委××市人民政府关于加强廉政建设的规定》。
　　以上数例反映了机关公文文种错用问题的几种情况，现分析如下：

　　一、在相近文种的使用上，应尽量选择最佳文种
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  b+ {3 t0 x, b' P9 S9 [( s" x6 L　　例1属于公文文种用得不准。当前，各级机关在行文时，一个十分突出的问题是滥用“通知”文种。尽管公文文种有十几个，但“通知”的使用率占80%到90%，甚至更多。当然“通知”这一文种应用是最广泛的，用量比较大也属正常情况。但一些相似内容的文件，如用其他文种，如“决定”、“意见”等也是可以的。这就有个最佳公文文种的选择问题。在例1中，笔者认为就存在这样的问题。根据发文内容要求，用“决定”更合适一些，而不该用“通知”。在《办法》中明确规定：“决定，适用于对重要事项或者重大行动做出安排。”关于粮食销售价格的确定，肯定是经政府讨论做出决定的事项，各部门必须严格执行，用“决定”这个文种就比“通知”更合适，效力更大，用“通知”则显然影响了它的效力。
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　　这种情况的出现，究其原因，恐怕是觉得使用“通知”这一文种比较有把握，而对与它相近的文种不大会用，甚至不太敢用，生怕用错。在公文制发中，除了“决定”与“通知”常出现这类问题之外，还有“公告”与“通告”错用，“通报”与“通知”错用等问题。这一点在行文中都应引起重视，应努力选择与内容最匹配的最佳文种。
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/ A; K6 o% x: g$ \' ^0 ]1 ^　　二、“报告”与“请示”使用范围要分清，以免贻误工作

　　例2《关于解决××水库超标运行及副坝溢洪造成损失问题的报告》，从其内容看，是个典型的“请求解决”的内容。所以应该用“请示”，不应用“报告”。当然，既然请求上级机关解决问题，也需要把问题报告清楚，但是，行文的目的是请求上级帮助解决，所以不能用“报告”，而必须用“请示”文种。不然，根据“报告”“不要求上级回复”的特点，上级机关就可能将此“报告”存案备查，岂不耽误了工作！
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　　为防止这类问题的出现，就必须把握住“报告”和“请示”各自的行文目的。“报告”的目的在于汇报工作，反映情况，回答上级机关询问，以便上级机关了解本单位情况，能够有针对性地予以指导；而“请示”的目的，是要解决某一问题，请求上级机关作出指示或予以批准。所以，“报告”是陈述性公文，“请示”则是承批性公文。
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) d, \! t6 M) R* ?　　三、选择文种要依“法”，不应感情用事

5 y# {$ T7 H" b4 ^　　例3中的问题是不应该用“请示”文种，而应该用“函”。在《办法》中明确规定：“请示，适用于向上级机关请求指示、批准”，“函，适用于不相隶属机关之间相互商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”。这两条规定明确告诉我们，只有相隶属的上下级之间，下级才可以向上级用“请示”文种；而平行机关和不相隶属机关之间相互行文，则应该用“函”这一文种，而不可以用“请示”。由此可见，教育局和财政局是并列的行政机关，没有领导与被领导的关系，县教育局向县财政局请求拨款，纯属向有关部门“请求批准”的内容，完全符合用“函”的规定。所以，这个文件使用“请示”是错误的。

! r) h, A( s! x4 {2 r% w9 b. [　　但是，上述情况在工作中为什么屡禁不止，甚至有的是明知故犯呢？不仅平行机关在要钱这个问题上存在这类问题，而且在要编制、物资等时，也经常出现这样的问题。笔者认为，这一方面是对公文处理的有关规定学习不够，理解不透，但更主要的很可能是这个机关觉得请对方机关帮助办这类事情，用“请示”好像是体现对对方的尊重，用“函”则自认为对人家不够尊重；用“请示”好像事情就好办一些，而用“函”就怕能办的事情也办不成。反过来，一些权力部门也确实存在这种情况，有些掌握实权的部门，比如财政、编办，在同样条件下，用“请示”件要钱、要编，就比较痛快，愿意帮助解决。要写个“函”来，心里就觉得别扭，似乎对自己不太尊重，甚至有个别人说让他“寒(函)”着去吧，而不给解决。所以，这类文种的错用问题，不仅有个对公文文种如何理解、使用的问题，还有个正确认识自己，端正工作态度，不应感情用事的问题。

9 E7 N% p$ [- ^# X" C　　四、文种使用范围要把握准

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　　当然，公文文种错用问题不止上述几种。但上述几个问题在实际工作中是比较突出的，应当引起我们的足够重视。
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简析行政公文文种误用现象

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4 s. n; U9 r: E在行政公文标题的三要素中，文种是必不可少的。正确认识不同种类行政公文的性质、作用和适用范围并恰当地选择使用文种，是做好公文处理工作的关键之一，它直接影响到公文的规范化和严肃性。文种使用准确的行政公文，能有效地体现其权威性和约束力，提高行政机关的办事效率。2000年8月24日发布、2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称“新《办法》”）第九条规定，行政公文有“命令（令）”、“决定”、“公告”、“通告”、“通知”、“通报”、“议案”、“报告”、“请示”、“批复”、“意见”、“函”、“会议纪要”等十三类十三种，并阐明了每一方程的适用范围。新《办法》在第二十五条第三款中又对如何正确选用文种作了原则性的规定：“公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。”根据上述文种选择的基本原则，结合不同种类公文具体的适用范围，就可准确地选择和使用文种。但在实践中误用公文文种的现象却经常发生。主要有两种情况：

3 u/ ^, X9 w% _* }& [3 r9 U6 C4 [一、使用的公文文种不是法定行政公文文种
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* o& m  V0 `$ o; F2 `( W我们认为，法定的具有单独行文资格的行政公文就是上文列举的十三类十三种文种，其他如“指示”、“布告”、“指令”、“决议”等因种种原因已先后被取消了法定行政公文文种的资格，因此不能作为法定行政公文文种来使用。另外，如“办法”、“细则”等统统作为正式行政公文文种使用，还堂而皇之地标明发文字号，如《常州市市区城镇廉租信房管理办法》（常政发[2002]242号）。这样做有损于《办法》的权威性和公文处理工作的严肃性。新《办法》列举主要行政公文文种的目的，是为了赋予其独立行文的资格（“会议纪要”除外），排斥其他公文具有这种资格。对于“办法”、“细则”、“规定”、“要点”等非法定公文，正确的处理是将其作为“通知”的附件加以印发，如《国务院关于印发<国家行政机关公文处理办法>的通知》（国发[2002]23号）。在这里，《办法》是作为《通知》的附件印发的。
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6 G& F- _8 p/ d& x二、文种与公文内容不相符合
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% |# h" X9 M. Y) J9 q这可以分为两种情况，一种是文种混用，一种选用文种不当。

' @6 k& ^  s9 W（一）文种混用
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1、“公告”与“通告”混用。国务院办公厅1987年2月18日发布、1993年11月21日修订的《办法》将“公告”、“通告”两个文种列为同一类，这表明它们之间有很大的相似性：“公告”和“通告”都是既具有公布性又具有知照性的告示性公文，其告知对象都是社会公众而不是内部人员，这就是容易导致对“公告”和“通告”的混用。常见的情况是该用“通告”的却用了“公告”，如《邮电部、国家工商行政管理局、公安部关于加强集邮管理、取缔非法倒卖出标活动的公告》（1986年1月30日）。实际上，“公告”与“通告”的区别是显著的。新《办法》规定，“公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”，“通告适用于公布社会稳中有降有关方面应当遵守或者周知的事项”。据此，只有向国内外发布重要事项或法定时项时才能使用“公告”，其他情况下一律使用“通告”。从发布机关的级别来看，“公告”一般由国家权力机关、国家管理机关或经它们授权的机关发布，发布机关的级别很高，而“通告”各级行政机关均可发布。
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6 k& o1 W$ @( Q  e6 _% w+ Y2、“通告”与“通知”混用。常见的情况是该用“通告”的却用了“通知”，如中国证券监督管理委员会、国家经济贸易委员会、国家工商行政管理局1999年10月15日发布的《关于申请境外期货业务有关问题的通知》（证监期货字[1999]14号）。“通告”、“通知”的混用是由于两者都具有知照性。但在知照性这一点上，两者有着明确的分工：“通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项”，“通知适用于……传达要求下级机关输和需要有关单位周知或者执行的事项”。“通告”的公布性表明，“通告”是向不特定人告知；而“通知”的传达性表明，“通知”向特定的人告知。反映在公文行款上，由于“通告”是对不特定人告知，因而无主送项目；而“通知”是对特定人告知，因而必须标明主送机关。上例《关于申请境外期货业务有关问题的通知》是向不特定人告知，因而文种应该使用“通告”。
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3、“决定”与“通知”混用。在实践中，“决定”与“通知”混用的情况时有发生，如《××公安分局关于撤消××贱卖所长职务的通知》（×公字[1999]×号）。“通知”与“决定”之所以被混用，主要是由于有的发文单位将“决定”的“奖惩有关单位及人员”的功能和“通知”的“任免和聘用干部”的功能混淆所致。干部任免属于正常的人事变动并非奖惩事项，因此应该用“通知”，只有采取撤职、开除等惩罚措施时才应该使用“决定”。

4、“报告”与“请示”混用。“报告”与“清示”的混用是一个比较突出的问题。千万这一问题的原因可能有两个：一是“请示”脱胎于“报告”。1951年9月政务院发布的《公文处理暂行办法》中只有“报告”而无“请示”，而且规定“报告”适用于“对上级陈述或请求事项”，在这个《办法》中“报告”与“请示”是合二为一的，直到1957年10月国务院秘书厅发出了《关于公文名称和体式问题的几点意见》，才把“请示”和“报告”分开。该《意见》指出，“请示是下级机关向上级机关的请求性的文书。凡下级机关向上级机关要求审核批求的时候，应当用请求行文。”《意见》还要求：“报告和请示必须分开使用。”国务院办公厅1981年和1987年先后颁布的《国家行政机关公文处理暂行办法》和《国家行政机关公文处理办法》，正式规定“报告”和“请示”为两个不同的文种。但在1987年以前国务院的有关公文处理规定中仍存着或“报告”、“请示”不分，或虽分开了并分别规定了各自的适用范围但又归在同一类的情况。直到1993年11月21日，重新修订发布的《国家行政机关公文处理办法》才将“报告”和“请示”分为两类两种文种。二是受原《办法》中“报告”可以向上级机关“提出意见或者建议”的规定，“报告”可用于“提出意见或者建议”，这就使得一些发文单位难以区分“请示”用于“请求指示、批准”和“报告”用于“提出意见或者建议”的功能。鉴于此，新《办法》将“报告”的“提出意见或者建议”的功能交由新增的文种“意见”承担，并继续强调“报告不得夹带请示事项”，这就从理论上避免了“报告”和“请示”滥用的可能性。在实践中，秘书人员只要严格亲人新《办法》的规定，是完全可以避免“报告”和“请示”混用的。
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5、“请示”与“函”混用。《办法》规定，“向上级机关请求指求、批准”时使用“请示”，“相隶属机关之间……请求批准和答复审批事项”时使用“函”。使用“函”“请求批准”，是指向有关主管部门请求批准，而不是向自己的上级机关请求批准。如公安机关请求物价主管部门审批本辖区居民身份证制作费标准就应该用“函”，而不能用“请示”。但在具体操作中，该用“函”，而不能用“请示”的情况却比较普遍。这可能有三个方面的原因：一是在1993年1月21日以前未经修订的《办法》对“函”的平行文性质强调不足，未引起人们的足够重视；二是“请示”和“函”在请求批准这项功能上具有相似性，都是用于向具有某方面管辖权的机关请求批准，只不过一个是向上级机关请求批准，一个是向不相隶属的主管机关请求批准；三是有些机关向同级主管机关请求批准时，为表示尊重或为了好办事而有意使用“请示”。
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5 @9 p' n4 h) u7 n9 Z6、“函”与“批复”混用。“函”与“批复”的混用主要表现在答复不相隶属机关有关审批事项时该用“函”的却用了“批复”。《办法》规定，“批复”适用于“答复下级机关的请求事项”。可见，只有在办理下级机关“请求指示，批准”的事项时才能使用“批复”，而在答复不相隶属机关有关审批事项时，因答复机关与答复对象是不相隶属关系，的以不能使用“批复”而只能使用“得函”。关于“函”的这荐功能，1993年11月21日发布的《办法》表述为：“适用于不相隶属机关之间……答复问题，向有关主管部门请求批准等。”这种表述十分模糊。多数论著和教材认为，函的“答复问题”和功能包含答复询问和答复审批事项两种，但这不是《办法》的原始表述。新《办法》明确规定，“函”适用于不相隶属机关之间……请求批准和答复审批事项，这样就明确了“请批性函”和“批复性函”在行政公文中的对应关系，有效地避免了“函”和“批复”的混用。值得注意的是，“函”与“批复”的混用还有主观方面的原因。有些主管部门在答复不相隶属机关（同级机关）的请求批准事项时，为了显示其权力有决不用“函”而用“批复”，这是滥用职权的行为，必须纠正。

（三）文种选择不当

与文种混用相比，文种选择不当的不良后果要能轻微一些，但也同样不利于公文内容的传达，应当引起我们的重视。

& j; {3 x% D1 L/ @考察《办法》对不同行政公文文种适用范围的规定，我们发现某些文种的功能具有相似性，这就给文种的选择带来了一定困难。实践中常有这样的情形：根据行文事项选择使用某一个文种是允许的但不完全恰当，选择别的文种可能效果会更好。这种情形主要表现在如下几个文种之间：
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1、“命令”、“决定”、与“通报”

《办法》规定，“命令适用于……嘉奖有关单位及人员”，“决定适用于……奖惩有关单位及人员”，“通报适用于表彰先进……”从这里要以看出，这三个文种都要以用于奖励。国务院办公厅关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》（国办函[2001]1号）指出：“各级行政机关应当依据法律的规定和职权，根据奖励的性质、种类、级别、公示范围等具体情况，选择使用相应的文种。”根据上述规定，我们认为在实施奖励时要以从如下几个方面考虑先择“命令”、“决定”或“通报”中的一种：一是看制发机关的级别。命令是最具权威性的指挥性公文，根据有关法律规定，国家领导机关和领导人、国务院各部门在其权限范围内要以制发命令。可见不是任何一级机关都有使用“命令”进行奖励的资格。“决定”和“通报”用于奖励时，虽然对奖励机关没有明确的级别限制，但还是有细微差别：表彰性通报的发文机关一般是表彰对象的直接上级机关更高的上级机关，如《国务院关于表彰全国劳动模范和先进工作者的决定》（国发[1995]9号）。二是看公文性质和行文的目的。“命令”、“决定”都是指挥性公文，都具有决策和指挥的性质，运用“命令”、“决定”进行表彰是一种实质性奖励，其中“命令”的规格要高于“决定”；“通报”虽然带有一定的指挥性，但它本质上属于知照性公文，用于奖励时主要在于叙述被奖励对象的先进事迹、分析先进的原因、做出奖励决定并提出 希望和要求，其主要目的在于树立正面典型和学习榜样。三是看语言表述及各自侧重点。用作奖励时，“命令”、“决定”主要用结论性写法，语言简要而坚定，对于奖励的缘由不作过多表述；而“通报”用于奖励时，重点在于表述奖励对象的先进事迹，这部分内容占主导地位，也就是要以事实说话。
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2、“决定”、“通知”、“意见”

0 E* U0 O; n/ _0 X: M“决定”是指挥性下行文，“适用于对重要事项或者生大行动做出安排……”，“通知……适用于传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项”，“意见适用于对重要问题提出见解和处理办法”。在实际工作中，这三种公文的使用情况比较混乱，话多机关不管安排是常事务性工作还是带有全局性、持续时间较长、具有重要意义的工作一律使用通知，结果造成“通知”满天飞。时下，“通知”在所有现行公文中约占80%左右，这不利于发挥其他行政公文的功能。“意见”是新增的文种，在其取得 法定行政公文文种地位前已大量使用，从这种现实情况出发，国务院在新《办法》中将“意见”列为法定的行政公文文种，用以代替“指示”和“报告”的部分功能。目前“意见”的使用也存在着一些问题，有些“意见”改用“通知”会更恰当一些，如《常州市人民政府关于停止市区信宅楼平顶屋面改建坡顶屋面的意见》（常政发[2002]150号）。如何使用好这三个文种？笔者认为：

（1）凡是对重要事项或重大行动作出安排的，必须使用“决定”。使用“决定”有利于重要事项的落实和对重大行动的安排；同时，“决定”对制发机关的级别没能限制，各级行政机关都要以使用。（２）关于“意见”文种的使用，《国务院办公厅关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》中说：“意见”要以用于上行文、下行文和平行文。“作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关就遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。”目前我们所见到的“意见”绝在部分是有明确要求的下行文，在功能上体现不出“意见”的个性特征，其中有些应该由“决定”或“通知”替代。既然“意见”要以不提明确要求，只提出对重要问题的见解，上级机关就应该充分使用这一文种，将适合以“意见”文种行文的事项以“意见”行文，这有利于下级机关结合本地区、本部门的具体情况参照执行。(施辉)